國有企業招標失敗原因分析及對策

來源:本站  瀏覽量:188  日期2021-09-26


招標失敗率偏高問題長期困擾著國有企業采購人員。本文系統分析了國有企業招標采購失敗的主要表現及原因,提出了應對建議,為提高國有企業招標采購成功率,提高招標采購效率與質量,防范招標采購風險,助力國有企業可持續發展提供參考。

  

招標采購已成為國有企業公開采購的主要方式,對規范權力運行、實現陽光公開、凈化采購環境起到了積極作用。但一次招標失敗率較高的問題成為困擾國有企業采購人的焦點問題。據某中央企業統計,2019年該集團完成的物資采購招標項目超萬個,首次招標失敗的項目就超過了三分之一,一次招標成功率不足70%。招標失敗后需重新招標,不但延長了采購周期,影響到物資供應,甚至影響到工程項目建設進程,還大幅增加了采購成本,加大了招標人和招標機構的工作負荷。因此,降低招標失敗比例,提高采購效率是國有企業亟待研究解決的課題。

一、招標失敗的主要表現

招標失敗主要表現為流標和廢標。通過對某中央企業1732個招標失敗項目的研究分析,發現招標失敗的主要類型有投標人不足三家、有效投標人不足三家、全部否決投標、招標文件錯誤、招標人撤項五大類。其中,投標人不足三家的有1030項,占59.5%;有效投標人不足三家的有587項,占33.9%;全部否決投標的有63項,占3.6%。可見,響應投標人不足或有效投標人不足成為招標失敗的主要原因,總計占了93.4%(見表1)。

二、招標失敗的原因分析

(一)潛在投標人響應不足

1.資格條件設置不科學

一是需求研究不足。部分單位需求管理基礎薄弱,標準化程度低,資格條件設置標準和要求不規范,設置的條件使潛在投標人無法響應。特別是在新業態領域出現的新工藝、新技術、新材料、新設備,無法精準提出招標條件。二是市場研究不足。對市場供給態勢研究不透徹,對市場上潛在供應商的基本情況不了解,為規避招標風險,人為抬高投標門檻,符合條件的投標商數量有限。三是傾向性設置條件。一方面,由于需求部門技術知識局限,對某些設備技術要求與使用情況不了解,僅能“抄作業”,抄襲現有設備性能參數編制招標文件,造成條件設置具有指向性。另一方面,也存在人為操控情形,故意瞄準某些特定供應商設置條件,量身定做,有意排斥其他潛在投標人。

2.信息披露不充分

一是招標信息披露渠道不足。國家規定依法必須招標的項目,招標公告發布法定平臺是中國招標投標公共服務平臺,但全國每天在公共服務平臺上發布的招標信息量非常大,更新速度也很快,潛在投標人較難從平臺上過濾并獲得有效招標信息。有人做過調查,潛在投標人獲取招標信息的第一渠道是個人溝通渠道,第二是招標人內部網站,公共服務平臺僅排第三位。二是信息披露不規范。一些招標公告信息過于簡單,信息不全,在平臺上能夠直接獲得的內容極其有限。不少潛在投標人在購買標書后才發現標的描述模糊,或者技術、商務、價格條款過于苛刻,響應投標難度大,直接投標成本和機會成本較高,就不予響應或放棄投標。三是披露時間不充分。國家法律規定招標文件售賣時間不少于5天,這是含節假日的,給人為操控招標信息響應范圍帶來了空間。

3.個別物資不適宜招標

一些企業擴大和濫用了《招標投標法》,逢買必招,關注流程忽略結果,嚴重削弱了采購效能。有些物資本身就有專用性、特殊性,潛在的供應商非常少,但一些企業不計條件“硬招標”,在這種情況下,即便招標信息及時披露,能夠響應的供應商也寥寥無幾,招標失敗的概率非常大。如一些大型關鍵設備、專利設備、首臺套設備等,由于技術特殊性,往往經過二次公開招標后,響應的投標人依舊不足三家,造成流標。又如部分原主機設備配套的備品備件,因其技術特殊性及功能匹配性,無代替品,并不具備招標條件。部分概算金額較小、市場競爭較激烈的物資,潛在投標人考慮到投標成本過高,不愿意響應投標。

4.潛在投標人意愿不足

首先,供應商無利可圖放棄投標。“無利可圖”包括兩種情況:一是招標項目概算不足,最高限價設置偏低,潛在投標人放棄投標;二是過分強調低價中標,挫傷供應商應標積極性。第二種情形中,一是部分項目評標辦法選用不當,過分強調低價優先,力拼價格,供應商感到無利可圖,應標不積極。二是選擇了綜合評標法的部分項目,技術評分設置不合理,劣幣驅逐良幣,那些品牌好、技術優勢明顯的供應商由于成本偏高,沒有價格優勢難以中標,為了保護價格,即使已經購買了標書也放棄投標。其次,受經濟景氣周期影響。如當前我國進入了石油化工裝置建設高峰期,特別是民營石化裝置建設異軍突起,石化裝備需求旺盛,許多制造商產能飽滿,無余力應標。再次,國有企業招標采購程序煩瑣,投標成本較高,一定程度降低了潛在投標人響應投標的積極性。

(二)投標響應不符合

1.招標文件設置不合理

一是否決項濫設。筆者曾觀摩過一個項目評標,該招標項目設置了七十多項否決項,有將近十家供應商投標,但在評標過程中,否決項尚未評審過半,就把投標文件全部否決了,而這些投標人都是有長期良好合作記錄的供應商,資質、實力完全能滿足企業要求,因否決項設置過濫而被否決非常可惜。二是條件苛刻。有些項目業績要求過高、交貨期過短、付款方式過于苛刻,造成大量投標人無法通過資格審查。三是實質性條款不嚴謹。表現為實質性條款表述不清、內容含糊,內容錯漏、要求不清晰、標準不統一等,造成在評標現場引發歧義,評標無法順利進行,導致流標。

2.投標人應標能力不足

一些投標單位不經常參加招標投標活動,沒有專業的標書編寫人員,標書編寫能力薄弱。編制投標文件時不嚴謹、不規范,出現失誤。加之其對招標投標法律法規了解不深,對招標采購方式不適應,招標文件閱讀不夠仔細,對招標文件理解發生偏差,尤其是沒有對實質性條款進行逐一響應,特別是實行電子招標的,對平臺操作不夠熟練,造成投標過程中出現失誤,最終標書被否決。

3.評標專家不專業不作為

一是錯評漏評。由于評委專業知識不足、責任心不強、工作不細致,對投標文件判斷失誤,錯誤否決投標。二是不作為。個別評委鑒于自身專業水平不足,擔心評標結果引發爭議,未能盡責,人為“摳字眼”廢標。三是缺乏靈活變化。評標時對個別彈性條款執行過于剛性化,如低于成本投標判斷問題,現場評標異常處理問題等,不同單位、不同評委執行尺度不一。四是傾向性評標。評委個人有傾向性,對不是自己偏愛的投標人,想方設法挑毛病否決投標,導致有效投標人不足而流標。

(三)其他原因

1.招標項目變更

一是設計前期論證不充分,困難預計不足,實施過程中發生重大變更,招標人需要重新制作標書文件;二是招標項目取消,招標人不再需要招標。

2.規避獨家采購

獨家采購是國企內查外審的重點,一些原本真正需要實施獨家采購的項目,實施部門擔心審計、巡查麻煩,往往不愿意走獨家采購流程,機械地實施兩次公開招標流程,招標失敗后轉詢比價等非招標采購方式。

3.人為干預招標

個別單位或人員事先設定了特定中標單位,在評標定標過程中,人為干預評標定標,引導評委偏向特定企業,導致招標失敗。

三、降低招標失敗率的對策

(一)加強供需管理

一是要加強需求側管理。招標企業要理清自身的需求特點,精確描述需求。加強標準化采購管理體系建設,從設計端發力,推進物資采購技術標準化,特別是要推進關鍵重要設備、大宗通用物資的采購標準化,解決標準不一致、需求不統一,通用性、互換性差等問題,統一各類物資的關鍵技術要求。二是要加強供給側研究。建立市場分析研究機制,跟蹤市場上各類物資的技術發展態勢、供給態勢,厘清可滿足自身要求的潛在供應商分布特點,依據能力水平對供應商實施分類分級管理,科學界定“劣幣”“良幣”。對關鍵技術要求物資,有條件的應在招標前廣泛與潛在供應商開展技術交流。三是做好供需有效匹配。根據自身需求特點以及市場供給情況,調整需求定位,科學做好技術、資源、成本與供給的平衡,合理設置招標技術條件、供應商資格條件以及評標辦法,形成有效競爭,確保順利完成招標。

(二)加強招標文件管理

強化國家標準招標文件模板的應用,減少和限制個人自由裁量權。依法合規設置投標資格條件與技術條件,杜絕設置傾向性、歧視性、排他性條件,敞開競爭大門,吸引廣大投標人參與投標。否決條款的編寫應當公平、公正,保證招標人、投標人的合法利益。要注重條款的客觀性、科學性,確保條款可判斷、能操作。否決條款在招標文件中要集中、突出體現,避免過于分散而被投標人忽視。在簽字蓋章、資質文件等資料審核方面不宜苛刻,減少不必要的否決投標。慎用產品業績、注冊資金作為否決條款,提高招標成功率。

(三)加強招標過程管理

一是嚴把招標方案審核,確保招標信息準確、完整、清晰、科學、合規,便于潛在投標人及時作出投標響應。二是加強信息發布管理。充分利用個人溝通渠道、企業自建平臺、國家平臺廣泛發布招標信息,特別是要重點邀請事先完成技術交流、合作良好的供應商參與投標。合理設置招標公告發布時間,盡量避開節假日,如不能錯開,應適當延長公示時間,為潛在投標人預留合理的響應周期。三是加強資格預審。建立供應商集中資格預審制度,提前對潛在供應商進行資格審查,防止不良供應商的投機行為,保證合格投標人的數量,降低劣質供應商中標風險。如果發現符合條件的潛在供應商較少,則要及時調整策略,適當降低 “門檻”,對招標文件進行合理調整,以減少廢標流標,提高招標成功率。四是做好澄清答疑。對技術復雜或者首次招標的重要項目,招標人應開展標前澄清,避免供應商對招標文件理解偏差造成不必要的失誤。建議推進招標前公開集中技術交流,廣泛與潛在供應商進行溝通對接,為完善招標文件打好基礎。

(四)持續優化采購方式

一是堅守依法合規采購底線不動搖。對國家規定必須招標的項目,堅決實施招標采購。要科學選用評標方法,對于那些市場供應充足、技術成熟、標準化程度較高的物資,采用經評審的最低價法,充分激活競爭,降低采購成本。對于市場供應緊張、技術復雜、型號特殊的物資,選取綜合評標法,以確保采購物資的性能價格比最優,全生命周期總成本最低。二是科學選用靈活多變的采購方式。對依法必須招標范圍以外的物資,不宜強制實施招標采購,要根據物資特性、市場態勢、需求特點,靈活采用戰略采購、聯合采購、競價采購、招標采購等多種采購方式,特別是對長期消耗性的生產物資宜實施戰略采購,與優質供應商建立穩定的合作共贏關系,激活供應鏈活力,提高采購效率和效能。

(五)加強監督考核

各單位要高度重視招標失敗現象,要建立招標異常分析機制,深入剖析招標失敗原因,理清責任,因應施策(見表2)。招標失敗原因非常復雜,往往人為影響因素較多,對人為主觀因素導致的要嚴肅查處,堅決追責。要建立日常監督考核機制,嚴格監管招標條件設置,特別是要加強傾向性、歧視性條款設置的監控,尤其是對借招標采購名義行指定采購之實的情況,要實行專項治理。有條件的單位要建立招標方案集中會審機制,組織各利益相關方聯合審查招標方案,在源頭上提高招標方案質量。要加強評標專家管理,規范評標專家的自由裁量權,監督評標專家依法履職評標。要發揮群眾監督、社會監督的作用,加大對招標失敗原因公開公示的力度,推動招標采購依法合規和高質量發展。

四、結語

招標采購是實現社會資源有效配置的重要方式,國有企業是招標采購的主要實踐者。堅守公開、公平、公正和誠實信用原則,實現陽光采購,兼顧效率與公平,依法合規實施招標是國有企業踐行依法治企,推動高質量發展的根本要求。招標采購對國有企業的生產建設效率效益具有重要影響,許多問題值得深入探討,需要在實踐工作中不斷總結提升。

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作者:林春強

作者單位:中國石化物資裝備部供應鏈管理室

來源:《招標采購管理》

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